老狼是也 | 战后日本的宪政改革（修订版-上）

战后日本的宪政改革（讲座稿1）

（修订版）

作者：老狼是也

【前言】征得风灵老师的同意，特将下文作为本讲稿的前言。这篇文字精辟练达，文采飞扬，鞭辟入里，就这个题目而言，再恰当不过了。——老狼是也

九天制宪，日本的奇迹告诉我们什么？

风灵

风灵公众号最近一直在连载老狼兄翻译的《密室九天——日本宪法的诞生》。讲述的是二战结束不久之后的1946年2月，盟军占领当局最高司令长官麦克阿瑟将军紧急下令美国占领机构民政局起草日本宪法。仅仅花了九天就完成了这似乎绝无可能的艰巨任务。宪法草案确定了主权在民，尊重基本人权，彻底实行和平主义等至关重要的原则。后经日本议会通过，成为正式的日本宪法，战后七十余年一字未改，奠定了日本长期和平繁荣的基础。

九天制宪，世界历史上独一无二的奇迹。除了感叹以外，更发人深思。

首先，一项重大变革要想取得成功，必须目标明确且无冲突。麦克阿瑟关于宪法草案的手令只有三条，翻译成中文也不过二三百字，却为制宪定下了非常清楚的基调。这个基调并非麦帅一时心血来潮，而是美国早在太平洋战争爆发之初就已开始思考，在踏上日本本土之前就已经确定的方针。目标确定之后，纲举目张，剩下的就是围绕总目标分解任务，具体落实，这样一来，看似非常艰难的事情也能迅速推行。

相反，如果目标不确定，或者存在多个互相冲突的目标，那么所谓的改革就成了走平衡木。东风吹过来就往东倒，西风吹过来就往西倒。一会这样改，一会那样改，改得各种制度、政策和措施之间矛盾重重，改来改去改几十年都还在路上，还在转型，而且前景是什么，就如一团迷雾，谁都说不清。

其次，真正的改革是根本制度的变革。战后的日本，一片废墟，满目疮痍，但重建日本绝不仅仅是物质重建，而是制度重建。只要有钱的出钱，有人的出人，要建成一个看上去花团锦簇的繁华模样不需要太长时间，也没多么难，日本后来的经济腾飞证明了这点。但只有制度才能保障这种繁华不是历史长河中转瞬即逝的昙花一现。因此制定新宪法是重中之重。

诺奖得主布坎南强调，只有宪法层面的变革才是真正的改革。而一旦给定了宪法框架，所能改变的就无非是在给定的游戏规则下的博弈策略而已。有人坚持改革必须先易后难，但是，那些容易改的，到底是不是真正的改革呢？

第三，各国固然各有历史传统，但文明的标准无分东西。民政局起草宪法的成员全部都是美国人，为了保密，不但不邀请任何日本人参加，还严格对外封锁消息。而这些成员大多数并没有法律背景，更没有宪法学背景，他们宪法的知识无非来自于上学时学的历史、法律等通识课，参考的资料是各国宪法，尤其是英美宪法，也包括日本民间的宪法草案。而且他们基本不会说日语，对日本的历史文化等等不说是一窍不通，最多也只懂一鳞半爪。就这样，这帮如假包换的外来和尚，凭借对文明社会一般原理和治理规则的理解和把握，在极短的时间里，成功地为日本起草了根本大法。现代文明的形成经过了几百年的演化，但待其相对成熟，后来者只需要几天就可以拿来就用，并没有遭遇到什么文明的冲突、传统的断裂等等高深莫测而无法解决的难题。

照我们通常的印象，日本有着相当独特文化，即使如此，日本要走上现代文明的正路，仍然必须遵循文明的共性，普适的价值。相反，战前日本曾过分强调本国的特殊国情，鼓吹东西对抗，结果走上了战争的不归路，祸及邻国，给中国和其他亚洲国家带来了深重的灾难。

最后，正当的权威对顺利变革非常重要。以美国为首的盟军占领当局不但为日本提供了必要的国内秩序，也提供了必要的国际秩序。占领当局的权威是变革得以成功的基础。人们关注的多是占领当局至高无上的地位，麦克阿瑟如同皇帝般的权力，却往往忽视了这种权威道义上和法律上的正当性基础。这点很重要。麦克阿瑟可以紧急下令制宪，可以大刀阔斧地推行变革，不仅是因为他有权这样做，他相信自己做的是正确的事，更是因为占领当局和他本人的权力有合法基础，他不用担心变革会威胁到这种权威本身。这是很多国家变革时不能拥有的优越条件。执政者的权力来源如果存在合法性问题，那么他/他们在进行由上至下的变革时，不免会担心一旦变革深入，就会威胁到其地位甚至安全。而如果有限改革本来就是为了加强权力，弥补权力合法性不足，那么要进行深入的改革，就几乎是与虎谋皮了。

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大家好！

因为在风灵公号上连载了我翻译的《密室九天—日本宪法的诞生》（以下称“密室九天”），承蒙张耀杰老师的邀请和命题，来讲讲战后日本的宪政转型，但这个题目太大，难免挂一漏万，只能是抛砖引玉。

“密室九天”是上世纪90年代，作者作为记者采访了美国当年为日本制定宪法草案范本的GHQ民政局成员，结合各种资料，再现了鲜为人知的GHQ在9天内为日本制定宪法案范本的情景。这是日本战后宪政改革的重要一幕。有兴趣的各位师友可以从风灵公号“老狼是也译文列表”上查找。因水平有限，翻译业余，文字粗糙，有许多生生扒下来的痕迹，还望大家见谅。

也需要提请大家注意的是，这是了解日本宪政改革的重要资料，但囿于作者水平的局限，为便于大家了解日本的宪政改革，推荐至少有以下中文书籍和文献可作为参考：

    书籍资料：

    麦克阿瑟回忆录

    激荡的百年史---吉田茂

    宪法---芦部信喜

    日美关系史—五百旗头真编著

    驻日十年—格鲁

    密室九天—日本宪法的诞生（风灵公号）

    文献资料：（可从谷歌、百度查找）

    日本国宪法

    大日本帝国宪法（明治宪法）

    大西洋宪章、波茨坦公告、联合国宪章

麦克阿瑟在他撰写的回忆录中，对完成日本新宪法制定感到骄傲，他说：“尽管它生效至今已有17年了，却从未修改过。这充分说明了其最终草案是多么高瞻远瞩，严谨周密”。

1947年5月3日日本宪法生效，麦克阿瑟回忆录完成于1964年。当时确实过去近17年。而今天算来已经近72年了，日本宪法仍然一字未改！

这部宪法已深入渗透到日本的政治、经济和社会生活之中，发挥着巨大作用。大家知道日本曾侵略中国，又挑起太平洋战争，最终战败。浴火重生的日本，战后以贸易立国，重新跻身于世界发达国家行列。法国著名的古典自由主义理论家经济学家佛雷德里克·巴斯夏曾说：贸易是双赢，战争是双输。日本应该最能体会这句箴言的含义吧。这部宪法，就是日本战后七十多年的发展基石。历史用时间对它做出了检验和评价。

一、从大西洋宪章到波茨坦公告

讲的是日本战后的事，却从大西洋宪章到波茨坦公告开始，似乎有点绕远。但我认为，这是日本战后宪政改革的基本背景，甚至已经逐渐展示了日本宪政改革的基本原则和架构。

第一次世界大战尾声，美国威尔逊总统发出14点建议，被各国认为是结束战争进行和谈的基础。但历史上批评一战后的凡尔赛和约为“强制的和平”，“惩罚性的和平”，“缺乏公正与远见的和平”。注：这些批评并非仅来自战败国德国。

美国仍处在孤立主义之下，威尔逊是个学者型抱有理想主义的总统，但是有欠执行力，他甚至没能说服国会参加国际联盟。

希特勒正是在一战后凋敝的德国逐渐崛起。而日本身为战胜国之列，却感到自身利益受损和被边缘化：返还胶东半岛，垂手可得的中国利益被要求“门户开放，利益均沾”（废除了1917年日美签订的承认日本对华拥有特殊利益的石井-兰辛协定），同时海军力量受到约束（九国公约）。

果不其然，凡尔赛-华盛顿体系只维持了近20年的和平。第二次世界大战使人类陷入更深重的灾难。

对于如何终止战争并创立新的国际秩序这个问题，1941年8月罗斯福总统和丘吉尔首相共同签署的《大西洋宪章》，也是对此作出的回答。这份含有8项原则的经典文献，反映了美英两国对新的世界秩序的构想，它也成为联合各国的纲领性文件。签署《大西洋宪章》时，美日还未开战，欧洲方面美国也未参战，但大西洋宪章第6条就明确提出“在纳粹暴政被最後消灭之後”，其实已经昭示了美国将参与对纳粹德国的战争，美国将这场战争看作是为自由民主而战。

其次《大西洋宪章》在第8条中明确提出“如果那些在国境外从事或可能以侵略相威胁的国家继续使用陆海空武器装备，则未来的和平将无法维持；所以在一个更普遍和更持久的全面安全体系建立之前，解除这些国家的武装是必要的”。同时也阐述了对战后世界秩序的构想。

所谓的“解除武装”，之后进而发展为“无条件投降”的原则，这是在卡萨布兰卡会议的记者招待会上，罗斯福总统这样说到：

“大家也许都知道很久以前合众国一位将军的故事。他的名字就是格兰特。我和丘吉尔首相年轻时候都知道，正是他最先提出了要敌方‘无条件投降’。要彻底铲除德国、日本和意大利的军事力量，也就意味着要他们无条件投降，这才能保障将来的世界和平。但这并不意味要消灭德国、意大利和日本的人民，而是要根除他们对征服和奴役他国的企图。”

罗斯福总统甚至让记者把卡萨布兰卡会议称作明确提出“无条件投降”的会议。

二战中美国对日政策中还有其他主张，比如当时美国政府鹰派代表人物财政部长摩根索的“要把日本打回到农业社会”，还有要把日本永远封锁为岛国等提法，但最终具有决定意义并在战后践行的政策方针以此为基础开始逐渐形成。

对于“无条件投降”其实国务院及陆海军都抱有不同意见。斯大林在德黑兰会议上也表示反对，认为这将使战争更加艰难。但罗斯福不为所动，坚持必须对德意日三国进行彻底改造。

可以说，罗斯福总统通过大西洋宪章和“无条件投降”的政策，前者是实现自由民主人权的价值目标，而后者，大西洋宪章中也提及，是为了达到目标的手段，就是要排除独裁专制体制，改造侵略国家，以建立稳定的国际秩序。

雅尔塔会议

1945年2月美英苏举行雅尔塔会议，商讨对德战争后的处理和建立联合国。而这些内容协定在德国完败之前保密。这意味着要把对德战争进行到底。这与后来的“波茨坦公告”敦促日本投降就有显著的不同。

在同一会议上的秘密协定中，苏联承诺结束对德战争后三个月内对日宣战。日苏之间于1941年4月曾签订了为期五年的“日苏中立条约”。以后苏联就通知日本不再续约（规定1年前通知）。

雅尔塔会议决定了对德的分割占领，并且划分势力范围。可以说这是为了建立战后秩序的需要，但这样划分合适与否，美国是否本身又违背了大西洋宪章的构想？而且，在雅尔塔会议上苏联要价很多。其实，1940年日本在德国的竭力劝导下，与德意两国签订了轴心国同盟条约。当时德国答应把苏联也拉入同盟，其实苏联同意加入轴心国，但在谈判中莫洛托夫外长提出了苛刻条件。日本盼望以这样的四国同盟来对抗美英。在这样的背景下1941年4月日本和苏联签订了5年为期的中立条约。苏联就此承认了伪满洲国。这显然对中日战争造成极为险恶的影响。当时延安却发表申明表示拥护苏联。

在日苏签订中立条约后，6月22日德苏之间就开打了。日本又一次被希特勒耍弄。之前，德日之间签订了针对苏联的防共协定后，日苏在诺门罕大战正酣时，德国却与苏联签订了互不侵犯条约；1939年德苏携手瓜分了波兰。而后德国在西线横扫比利时荷兰法国，英伦三岛岌岌可危。苏联也趁机扩张，吞并波罗的海三国，侵略芬兰。希特勒就因为苏联提出对东欧更多的要求，甚至想伸手巴尔干半岛，忍无可忍，终于调转了枪头。但苏联从希特勒那边没能得到的，在雅尔塔会议上却如愿以偿甚至更多。

敌人的敌人是朋友——一句格言。但这种“朋友”靠不住，历史故事不胜枚举。1940年6月德苏反目；而二战后期美英苏开始关系微妙。在罗斯福总统任期内的1944年波兰边界处理问题时苗头已经显现，雅尔塔会议也引起美国的警觉。也就是说，对于战后体制，热战的结束几乎同时显现了冷战的阴影。

波茨坦公告

1945年4月12日，罗斯福总统猝然去世，同日杜鲁门继任总统。杜鲁门作为政治家，显然比罗斯福总统小一圈，对外交事务也不熟悉，但这对于罗斯福坚持的“无条件投降”政策带来宽泛解释的可能。

4月30日，希特勒自杀身亡，纳粹德国不复存在，欧洲战场盟军取得彻底胜利。

6月21日，历经近三个月激战，美军攻占了冲绳。这时日本既丧失制空权，也丧失了制海权，败局已定。而就在冲绳被美军占领后的次日6月22日，日本在御前会议上根据天皇旨意就确定要设法结束战争的基本方针。

当时日本在东南亚一带的兵力因麦克阿瑟的蛙跳战略已被分割，无法动弹，日本陆军的参谋总长梅津美治郎视察精锐早已调空的满洲关东军后报告天皇，如果美国动用10个师团进入中国大陆就难以应付了；日本本土防卫，连武器都发不到位，铁锹是捡拾美军轰炸的弹片来替代，原来一天可以生产50枚鱼雷的工厂只能生产1枚还被调用为陆军生产军火，用于神风特攻的飞机，甚至用木板拼凑，九州鹿儿岛的防卫部队连反坦克炮都没有，士兵被役使成天挖战壕，都没有经过训练；千叶有个叫做99里海滩的长长海岸，决战部队预计9个师团，但无法配置齐全进驻……显然“本土决战”只是内荏外厉的叫嚣。

对于这种状况，其实日本军部和最高决策部门心知肚明，但是战争往往就是这样，一旦打开潘多拉魔盒，释放出来的是自己都无法控制的恶魔；从战略上说，撤退甚至比进攻或防御都难。美国的越南战争，苏联的阿富汗战争等，都可以看到敢于面对现实比坚持所谓政治正确更难。

再看美国方面，虽胜利在望，但自1942年8月～43年2月的瓜岛战役打响了反攻战到冲绳战役，从美军与日军的伤亡比例看瓜岛战役是1比23，而在逼近日本时，莱特湾和吕宋岛（1944年10～45年2月）战役，大致比例为1比5，在硫磺岛战役是日军“玉碎”的典型战例，2万3千守军除俘虏2百人外全部战死，而美军战死6千多加上负伤1万7千，这几乎是1比1的结果了；冲绳战役，从战死比例看，牛岛满的第三十二师团8万6千人对巴克纳中将率领的第10军登陆部队18万的兵力，日军战死6万5千，美军战死1.3万左右（实际统计的死亡人数20195人），更惨烈的是冲绳居民死亡10万。根据美国国立图书馆的资料看，美军把此役看作惨胜的教训。从4月开始计划1个月完成的作战，却耗费了86天。这些不得不使美军对在日本本土的作战抱持慎审慎态度。

如果像对德战争一样进行彻底占领的话，美国拟定的计划是1945年11月从九州南部实施登陆（奥林匹克作战，杜鲁门当年6月已经批准），1946年3月从千叶99里海滩实施登陆（冠冕作战-coronet），计划耗时一年半左右时间在1946年末占领日本。

这仅仅是美军的单独作战计划，苏联已经承诺参战。但这时美国对于苏联参战具有的扩张野心抱有戒心，也想避免如同对德分割占领那样的局面。

5月8日杜鲁门总统发表的申明中开始强调，要日本武装力量无条件投降。这与决定彻底击败纳粹就明显不同了。

美国曾经的驻日大使格鲁，于1944年就任副国务卿，一段时间为代理国务卿。45年5月28日格鲁在得到陆海军部长的支持下，向杜鲁门总统提出建议书。但格鲁的意见是保留天皇制，以促使日本更早接受无条件投降。这并未被接受，最终形成的文件，就是波茨坦公告的底稿，里面没有直接涉及天皇制这一当时对日本来说的关键问题，即所谓护持“国体”。

7月16日，美国成功进行了原子弹试爆。

7月17日至8月2日美英苏三国外长和首脑召开波茨坦会议。

7月26日，美英中三国签署针对日本的波茨坦公告。这一文件因为日苏之间存在中立条约，苏联无法签字。这也是美国想在苏联介入之前结束战争的一个尝试。

波茨坦公告虽然没有直接涉及天皇制问题，但明确提出：

第12条“依据日本人民自由表达之意志成立一倾向和平及负责之政府

以及第10条提出了关于言论、思想、宗教自由和尊重基本人权。

日本接受波茨坦公告

日本虽然试图结束战争，但一开始就找错了门路。日本想利用尚存的与苏联的关系，由其作为中介与美国进行谈判。这种一厢情愿的时间耽误，后果严重。杜鲁门总统并不期待苏联的介入，发布了《波茨坦公告》后，留给日本的时间已经不多了。

注意：雅尔塔会议时联合国尚未成立，只是三国协议。6月25日联合国宣告成立后的波茨坦公告则具备了国际法意义，而且，发出这一公告本身等于承认日本政府和天皇的存在。

8月6日，美国向广岛投下原子弹。

8月8日晚，苏军开始从中国东北边界、萨哈林岛发动了进攻。8月9日正式对日宣战。

8月9日日本正召开最高战争指导会议，第二颗原子弹投在了长崎。

当晚11点天皇亲临会议，参会的是最高战争指导会议六名成员：首相铃木贯太郎、外相东乡茂德、陆军大臣阿南惟几、海军大臣米内光政、参谋部总长梅津美四郎、军令部总长丰田副武。直至次日凌晨2点，最终议决的结果仍是三对三。首相、外相、海相赞成接受，其他三人有条件反对。铃木首相请天皇决断，天皇决定接受波茨坦公告。

据天皇自述称，在位期间只有两次亲自作出决断，1次是1936年的二二六事件，下令镇压皇道派军人发动的政变；第2次就是决定接受波茨坦公告。

日本向联合国发出的答复是：在天皇统治大权未有变更的前提下，接受波茨坦公告。这等于附加了条件：天皇统治大权，即所谓对日本国体。

对此，联合国（美国）于8月12日（日本时间）的答复是：天皇和日本政府的统治权限从属于联合国最高司令官；并且，根据波茨坦公告，日本国最终的政治形态将由日本国民自由表达的意志来决定。

这一答复是国务卿伯恩斯和陆军部长史汀森商谈后，伯恩斯当即写下的。这些内容同样告知了英国、中国和苏联。前二者同意，苏联认为应予拒绝。

其实，波茨坦公告和这一答复已经表明了盟军将对日本进行不同于德国的占领，即通过天皇和日本政府间接实施占领政策，履行波茨坦公告的各项条件。但同时，日本接受波茨坦公告即意味着日本和联合国之间存在国际法意义上的责任

和义务。   

二、美国的对日占领政策的形成

美国对日占领政策的形成

在“密室九天”一书中，对于这个问题有专章谈及。关于美国对日占领政策的形成，日本神户大学教授、后防卫大学校长五百旗头真教授曾在70年代发掘并整理，就此著有《美国的对日占领政策》。

于是我们知道，对日本进行政治改造的政策研究，早在1942年8月，即袭击珍珠港的太平洋战争爆发仅8、9个月，美国务院就开始着手准备了。如前面提及的，美国将这场战争定位为，以自由民主来战胜法西斯纳粹和日本军国主义，并且是“无条件投降”的彻底赢取胜利，战后对这样的国家进行改造。

美国务院设立的机构名为“远东组”，最初由以布莱克斯利负责。由于对凡尔赛体系深感失望和不满的，以英美两国的政界军界和学界为主的精英在1919年创设了“国际问题研究所”，布莱克斯利就是成员之一。这应该是世界首个并非以国与国之间关系、而是以国际关系为前提展开研究的机构，旨在对第一次世界大战后的巴黎和约进行反省，探索世界和平架构。

布莱克斯利教授在美国首开国际关系论新学科，并在1922年创办了《外交关系》杂志（Foreign Affairs）。他曾经参与了如华盛顿会议，李顿调查团等许多重大外交活动。此时他成为主持对日政策研究的中心人物。

另外一个重要成员是鲍顿博士。他曾由教友会派往东京，后到荷兰著名的莱顿大学学习日本学（荷兰与日本在江户时代就有交往，所以日本也有最初向西方学习的“兰学”）。他在当时的东京帝国大学撰写论文时，亲历了军队少壮派发动的二二六事件。返回美国在哥伦比亚大学任教时，就发表了“1931年以后的日本”这一专著。

1943年鲍顿在远东组就提交了T-358号题为“日本最近的政治发展”，对日本从宪法和体制出发作出了深刻剖析，这应该是鲍顿后来为GHQ民政局起草日本宪法案SWNCC-228号指导性文件的初稿。摘录如下：

“军部优先或者东条英机的独裁集权，正是在明治二十二年（1889年）公布确立君主制的大日本帝国宪法框架中得以实现的。”

 “承认了陆军大臣和海军大臣可以直接上奏天皇这样的权利，这些上奏的军事事项首相不得而知，军部的这种特权明确反映在大日本帝国宪法第十一条（统帅大权）和第十二条（编制大权）中。

“其结果，导致军部拥有政治权利，可以把军事政策方针强加给政府。于是在日本现代史中就产生出‘外交二元化’这样的特征。比如昭和六年（1931年）尽管日本外务省强调日本对满洲或中国没有扩张意图，但陆军却采取行动来达到其目的。

“陆军大臣的现役武官制其实阻止了内阁去实行军部所不接受的政策。即使在实施了一定程度普选的1920年中叶以后，宪法也仅赋予议会有限的权力，当治安维持法进一步强化，公权力介入和干预选举就更为普遍，这使得国民对于政党政治越发丧失信心。”

在同一年10月提出的报告T381号《日本---战后的政治问题》中，主张变革制度，也就是说必须修改宪法。其中的要点：

1. 强化内阁，抑制军部

2.  强化议会

3. 天皇制的存续和改革

4. 报道的自由和尊重人权

远东组的文献被列为T系列。因为都是日本问题专家，他们从日本的政治、军事、社会和经济，包括人口移动和推移等各方面都提出了详细的分析研究报告。

随着时间和形势的推移，它变成远东局，又因陆军的要求，编入美国的战后计划委员会（PWC）。最终在格鲁担任副国务卿时，这些主要成员从研究分析进入到决策中心---国务院、陆海军三部门协调委员会中，即SWNCC（国家安全保障委员会的前身），承担起波茨坦公告、对日占领政策等一系列政策的制定。

经由SWNCC发布的对日占领产生影响的最主要的文件有，SWCNN-150号文件，这是麦克阿瑟从菲律宾飞往东京前（45年8月30日前）收到的关于占领日本的“对日初期方针”，以及后来的对日本进行政治改革的SWNCC-228号文件，题名“日本统治体制的改革”。

另外，从1942年5月，以陆军部为主在弗吉尼亚大学开设了陆军军政学校，1944年初开始，哈佛大学、普林斯顿大学、斯坦福大学、耶鲁大学等名牌大学都开办了这样的军政学校。当时，美国拟定培养3000名军政官员和民政干部用于战后对日的占领。而后来为日本起草宪法范本的GHQ民政局中许多人都出自于这样的军政学校。

“密室九天”的作者感叹道，美国在太平洋战争开始不久就竭力招募和培养知日派，而日本在开战后却竭力排斥英美的一切，从文化语言到熟悉英美的个人。这感叹可能带有普遍性，当日本还能接纳外来文明的时候，日本取得了长足的进步，当误入歧途与文明为敌，就开始自我封闭。专制独裁往往无法具有包容性。

三、GHQ民政局为日本起草宪法案范本

我们来看看GHQ民政局（GS）为日本起草宪法范本的来龙去脉。

麦克阿瑟于8月30日乘坐他的专机C54运输机改装的“巴丹”号到达厚木机场。起名“巴丹”，显然是为了纪念史称巴丹死亡行军的日军虐待战俘这一事件。

麦克阿瑟仅在两天前派出第11空降师的4000名左右先遣队进驻厚木机场，大家包括前往马尼拉安排接受盟军进驻的日本陆军副总参谋长河边虎四郎都劝说他不要冒险，但他坚持了，用这一行动以示军人的磊落，也想表达自己带来的是和平与友善。麦克阿瑟在重大场合中既有表现欲，又有老谋深算，这种场面他总是表现出色。

厚木机场到横滨下榻的饭店25公里，沿途有两个日本师团3万士兵全副武装一路排列，所有士兵都背向大路，以示敬意，这是天皇出行的规格。

麦克阿瑟在8月14日日本宣布接受波茨坦公告后即被任命为兼任驻日盟军最高总司令。在出发到日本前，他接到SWNCC-150号文件。对这份指导占领方针和政策的重要文件，麦克阿瑟深得其要领。其实在战争即将结束时，麦克阿瑟司令部就曾制定过类似进驻日本的计划。麦克阿瑟根据他的经历和对历史的反省（一战结束时曾作为占领军进驻莱茵河西岸）及这一文件精神，已经拟就了自己的任务：

去军事化是第一要务，惩罚战犯，建立议会制政府，对宪法进行改造，推行自由普选，赋予女性选举权，释放政治犯，解放农民，建立自由劳工运动，鼓励自由经济，废除军警镇压，营造自由和负责的媒体，教育自由化，分化中央集权，实行政教分离。

10月5日，近卫文麿作为日本战后看守内阁的副首相求见麦克阿瑟，麦克阿瑟即指示要日本政府修宪。但是东久迩宫的看守内阁10月9日总辞职，币原喜重郎继任首相。10月11日，麦克阿瑟向币原再次提出修改宪法的指示。币原立即组织了以松本烝治国务大臣为首的宪法调查委员会，邀请专家展开宪法修订。

消息传出后，日本各政党和民间团体，都开始自行制作宪法案。而松本烝治的委员会意见分歧，当时担任松本烝治国务大臣秘书、后来日本著名宪法学家大友一郎回忆称，松本烝治相当独断专行，他认为修宪是日本自己的事情，无须与GHQ沟通。松本烝治的根据是海牙陆战法规（注：陆战法规第43条：占领者要“尊重当地现行法律”），而对波茨坦公告的意义却毫无理解。1946年元旦时，他闭门埋头整理出宪法草案的甲案乙案。接着在内阁中做了若干次解说和讨论。

一段时间，GHQ也没有过问宪法问题，或许对日本政府还抱有期待。但随着时间推移，麦克阿瑟感觉到修宪问题的紧迫性来。

其一，苏联、澳大利亚等国不断提出要追究天皇的责任。这种压力还来自美国国会，来自于不明真相的舆论界。

自麦克阿瑟率盟军进驻日本，他和部下都认识到，天皇对顺利执行占领政策至关重要。但这不仅是实用主义而已，麦克阿瑟在此后的修宪过程中表现出来对一国的历史之尊重，把握得很有分寸。而这些做法又和战争期间美国的知日派对天皇问题的研究和认识相吻合。

其二，1945年12月，在莫斯科召开的外长会议上，决定成立联合国远东委员会（有11国参与），这是麦克阿瑟曾竭力反对的。这个预定2月26日正式启动的委员会，四大国拥有一票否决权，麦克阿瑟将被置于委员会之下。1月中旬，麦克阿瑟邀请了委员会成员国代表在东京进行交流沟通，席间被问及宪法问题，他答称并未介入这个问题。有人认为麦克阿瑟说谎。但根据各种资料看，当时麦克阿瑟确实还未曾着手进行这方面的准备。

其三，是1946年1月11日送达的SWNCC-228号文件，这份由鲍顿主导的文件，在以后的宪法修改中起到了纲领性的作用。麦克阿瑟令他的左膀右臂惠特尼将军研究对宪法问题自己所具有的权限。这个报告是由惠特尼将军副手凯蒂斯上校草拟，惠特尼递交并报告麦克阿瑟：现在他拥有一切权利当然包括修改宪法，完成对日本的政治改造，但是这一权限到2月26日远东委员会成立为止。

其四，惠特尼将军在2月1日提出报告，恰好同一天，每日新闻曝光了日本政府宪法草案之一部。修改案几乎仅在明治宪法上做了文字修改，与真正的民主宪法差距巨大，让麦克阿瑟和GHQ民政局大失所望。

麦克阿瑟元帅感觉必须把修宪摆上日程了。他与惠特尼将军商谈后决定由GHQ制定宪法草案范本，惠特尼将军建议，与其和日本政府交涉修改问题，看来直接交给一个宪法草案范本来得更加直接和快捷。事实证明，确实如此。

2月3日（星期天）民政局局长惠特尼将军紧急召集GHQ民政局三名主要干部，凯蒂斯上校、哈希中校、拉威尔中校，向他们传达了麦克阿瑟的亲笔手令（麦克阿瑟三原则），传达了麦克阿瑟命令由GHQ民政局起草日本宪法案范本。

惠特尼将军当年49岁，从简历上看，他志愿参军后，就读于哥伦比亚大学并取得法学博士学位和律师资格。1940年他重返军队后，曾是派驻昆明的美第14航空部队司令部成员。他文采出众，据说麦克阿瑟在密苏里号投降仪式上的演说，就出自惠特尼之手。以后GHQ宪法草案中也有他亲自写下的重要条款。

凯蒂斯上校，民政局副局长，当年40岁，他就学于康奈尔大学和哈佛大学的法学部，律师。他是第101空降师的参谋（“兄弟连”描述的空降师），参加了诺曼底登陆作战，阿尔卑斯作战，阿登反击战等。凯蒂斯上校思路敏捷，组织能力强，这在同事中有口皆碑。

GHQ成立的起草工作委员会下设7个小组：

    1.立法权小组

    2.行政权小组

    3.人权小组

    4.司法权小组

    5.地方行政小组

    6.财政小组

    7.天皇、条约、授权小组

    其他：秘书组2人，翻译组2人，共计25人

翻译组二人若不算直接参与起草，而另有一名因伤最终也未参加，这样真正参与起草的只有22人。

凯蒂斯不仅要完成自己承担的部分，还要把握整体。在整个宪法案范本的制定中，他表现出杰出的组织能力和对宪法整体的准确把握，显然这来自于他对宪法理念的深刻理解。

因为被油漆烫伤而未能参与起草工作的威廉姆斯，在《麦克阿瑟的政治改革》一书中，就单辟一章“精力充沛的自由主义者—凯蒂斯”，高度评价凯蒂斯的贡献，甚至认为，没有凯蒂斯，民政局大概难以这么出色地完成这项工作。

威廉姆斯认为麦克阿瑟和惠特尼、凯蒂斯三人性格各异，作风不同，但正是这三人组合形成了对日本实行政治改革的强大动力。

凯蒂斯在仔细琢磨麦克阿瑟手令时，当即在复印件上对于天皇的地位注上了“symbol”字样，这就成为后来日本宪法中对天皇的象征性表述。他自己承担了和平宪法的条款，因为这一条款难点太多。其实他认为，国格应该和人格一样，因此对于后来的“芦田修正”，凯蒂斯非常理解，爽快接受了（和平条款问题后面再具体涉及）。

凯蒂斯进驻日本后曾直接领导了诸如废除思想统治法、推进地方公职人员选举、分解中央警察机构使之地方分权，废除了刑法中的“不敬罪”，确立了公务员制度等，同时他还是执行“公职追放”任务的主要负责人。这些，大大得罪了日本原内务省、警察机构等。日本政府为加强和GHQ军官们的沟通，经常召开派对宴会。传闻凯蒂斯和子爵夫人有染，凯蒂斯中了美人计还是恶意中伤，后者的成分似乎更大。凯蒂斯1949年5月3日辞去民政局副局长职返回美国。这一天正值日本新宪法实施两周年。麦克阿瑟被撤回美国后，他和惠特尼也都把这位杰出的幕僚留在身边。

在GHQ宪法草案制定中的哈希中校，律师，文笔出众，他自告奋勇担当宪法前言的编写，开宗明义：“We，Japanese People”，这就是美国宪法第一句的“我们人民”的翻版了。结果日本政府照单全收，前言一字未改。这句话，翻译成日语就是“日本国民”。当时担任宪法英日语翻译的GHQ成员高顿说，英语的格调比日语高。

“我们人民”，这句话不可小觑。明治宪法有相当于前言的诰文，以“皇朕”如何如何开头，明治宪法第一条就是“大日本帝国以万世一系的天皇统治之”。而“我们，日本国民”，则将宪法从君主制一下子提升到“国民主权”这一现代宪法序列。

GHQ民政局的宪法草案工作中，除了惠特尼之外，校级军官8名，持有律师资格的4名，但没有一名宪法学专业，25名成员平均40岁以下。唯一的民间人士皮克博士年岁最大47岁，哥伦比亚大学副教授，曾在日本的大学任教。其余都是穿着军装的知识精英，如斯沃布中校，经历丰富多彩，自称小学毕业，却是美国国会议员出身，还出任过波多黎各总督等行政要职。另外有政治学家，社会学家，大学教师。

有几个战前就与日本有千丝万缕的联系。比如，“天皇小组”组长波尔少尉，才26岁，横滨出生，他是率“黑船”首访并打开日本国门的佩里将军的后裔曾孙。他仅高中毕业。最年轻的22岁的斯洛塔小姐则是俄国犹太裔，曾随钢琴家的父亲1917年逃离苏联，在日本生活了10年后渡洋到美国就学，她以亲生经历为背景，为保护人权，保护妇女儿童，写了许多相关条款。

九天密室，就是2月4日～12日。当时工作条件与现在相比，没有PC，没有镭射复印机，全部案稿手写再打字，打字机垫上复印纸，仅一式三份；还要留出空行以便讨论修改，讨论后再重打文稿，有时反复作业好几遍。即便现在，九天时间这么繁重的工作大概也令人望而却步。他们抱着理想与热情，通宵达旦埋头工作，任劳任怨绝不含糊。

这是一场无硝烟的“战争”。

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